Face à un régime plus inéquitable que jamais, le Québec doit agir

8 juillet 2013

Un mémoire présenté par
le Conseil national des chômeurs et chômeuses (CNC)
à la Commission nationale d’examen sur l’assurance-emploi

Montréal, 4 juillet 2013
(Version pdf du mémoire)

***

 

Table des matièresMémoire_FINALE_4juillet

Avant-propos

Contexte historique qui précède la réforme conservatrice
Les années 1990
Le détournement de la caisse
Un régime qui, déjà, était devenu inéquitable

La réforme conservatrice de 2012-2013 :  brutale et dommageable
Les deux pièces maîtresses de cette réforme
Une machine de surveillance

Rapatrions ce régime au Québec
Marcher et mâcher de la gomme
Bien sûr il y a les oiseaux du malheur… Il y en a toujours eu !
Sortons de ces ornières et cessons d’avoir peur

Conclusion

Annexe 1: Les taux de cotisation entre 1994 et 2013

Annexe 2: Lettre-type reçue par un prestataire

Annexe 3: Historique des groupes membres du CNC et chronologie
des actions menées depuis la fondation du CNC

Annexe 4: Possibilité pour le Québec de mettre en place son régime d’assurance-chômage grâce à un accord administratif

 


Avant-propos

Le Conseil national des chômeurs et des chômeuses (CNC) réunit des groupes locaux et régionaux du Québec (Abitibi-Témiscamingue, Montérégie, Haut-Richelieu, Bas-Richelieu, Montréal, Québec, Charlevoix, Côte-Nord). Chacun de ces groupes réalise auprès de la population, sur le terrain, un important travail d’information et de défense des droits en matière d’assurance-emploi alors que le CNC représente leur véhicule politique. Le Conseil national des chômeurs et chômeuses mène, à cet effet, une action visant des changements plus en profondeur.

Nous faisons la distinction entre un régime de type assurance-emploi et un régime de type assurance-chômage. Pour nous, l’assurance-chômage est avant tout voulu et conçu comme une protection économique pour les travailleurs et les travailleuses en chômage. Un tel régime de protection assume aussi une fonction économique, non seulement d’aide aux personnes en chômage, mais d’injection de sommes d’argent dans l’économie de proximité (l’économie locale et régionale) souvent affectée par le chômage d’une partie de sa population. Une prestation de chômage sert à payer l’épicerie, les factures, s’occuper de sa famille. L’assurance-emploi, et c’est ce à quoi nous assistons, assume un rôle différent qui est moins protecteur et en quelque sorte expiatoire (le chômeur est un fautif). C’est sous l’assurance-emploi que nous avons connu l’essentiel des dérives qui affectent actuellement ce régime.

Nous constatons que le régime d’assurance-emploi est devenu en quelque sorte un « monstre à mille têtes » et que l’œuvre est toujours en développement.

Il est voulu à dessein que ce régime soit complexe et fortement judiciarisé. Nous croyons qu’il faut faire autrement, simplifier et déjudiciariser son approche et sa gestion, revenir à l’esprit de protection économique, ce qui est la fonction première d’un tel programme social.

 

Contexte historique
qui précède la réforme conservatrice

Parler de la réforme de l’assurance-emploi imposée par le gouvernement conservateur de Stephen Harper au printemps 2012, et dont la mise en place s’est étalée sur une période d’une année complète, serait impossible sans faire une mise en contexte historique. Pourquoi? Parce que cela fait 25 ans que tous les gouvernements qui se sont succédés à la tête de l’État fédéral n’ont eu de cesse d’imposer des mesures de compressions dans ce régime social, réduisant d’autant sa portée et ses protections.

 

Les années 1990

Ainsi, en 1990, le gouvernement conservateur de Brian Mulroney ordonne plusieurs coupures dans le régime d’assurance-chômage; surtout, il retire l’État du financement de la caisse. En 1993, les mêmes conservateurs, en fin de régime et à quelques mois de perdre les élections, imposent de nouvelles sanctions : les travailleurs qui quittent volontairement leur emploi sans justification au sens de la Loi ou ceux congédiés pour « inconduite », seront dorénavant exclus des prestations de chômage. Jusqu’alors, la couverture du régime était d’environ 85%, elle tombe à 65%, selon la méthode d’évaluation appelée « ratio prestataires-chômeurs ».

En 1994, les libéraux de Jean Chrétien et de Paul Martin, revenus au pouvoir à l’automne 1993, et qui s’étaient opposés à ces compressions imposées par le précédent gouvernement conservateur, non seulement maintiennent ces reculs mais décident de diminuer le taux de prestations de 60% à 57%. En 1996, ce même gouvernement pousse cette logique de compressions jusqu’à imposer une importante restructuration du régime d’assurance-chômage, qui prendra alors l’appellation d’assurance-emploi. Non seulement on abaisse de nouveau le taux de prestations, le faisant passer à 55%, tout en réduisant la période payable et en mettant en place différentes sanctions (avis de violation, règle d’intensité, etc.), mais on resserre drastiquement les critères d’admissibilité. Ainsi, en considérant les heures de travail, plutôt que les semaines, on exigera plus de temps de travail pour se qualifier, affectant du même coup les travailleurs et les travailleuses les plus précaires, principalement les gens qui travaillent à temps partiel. Cette partie du monde du travail – les travailleurs et les travailleuses à temps partiel – représente 19% de la main d’œuvre canadienne, et est composée aux deux tiers de femmes.

La couverture du régime tombe à ce moment en dessous de 50% et ne se relèvera jamais de ce niveau. En ce moment, c’est seulement 41% des chômeurs qui ont accès à des prestations, toujours selon cette méthode d’évaluation qu’est le « ratio prestataire-chômeur »[1]. Le gouvernement a cherché à camoufler ces réalités en mettant de l’avant d’autres méthodes de calcul. Apprécions, à titre d’exemple, cette tournure d’esprit :

Selon l’Enquête sur la couverture à l’assurance-emploi (ECAE), 2011, parmi la population des chômeurs (1 344 700), 695 300 personnes avaient connu une cessation d’emploi valide répondant aux critères du régime d’assurance-emploi en 2011, de sorte qu’elles pouvaient être éligibles à l’assurance-emploi […]. Ces personnes représentaient 51,7% de la population des chômeurs en 2011 […]. Parmi les 51,7% de la population des chômeurs qui avaient versé des cotisations d’assurance-emploi récemment et dont la cessation d’emploi récente était admissible en vertu du régime d’assurance-emploi, 78,4% étaient éligibles à toucher des prestations régulières en 2011.[2]

Cette seule démonstration pourrait être suffisante pour conclure que le régime d’assurance-emploi n’assume plus correctement ses responsabilités envers sa population, mais tout cela demeurerait incomplet si on ne mettait pas en relief les visées « comptables » de telles opérations.

 

Le détournement de la caisse

Ainsi tous les gouvernements fédéraux depuis 1995 (libéraux et conservateurs) ont détournés les surplus de la caisse d’assurance-emploi. Il faut savoir qu’à chaque année fiscale, de 1995 à 2008, la caisse a enregistré des surplus qui totalisaient à la fin de l’année 2008, 57 milliards de dollars. Force est de constater, au passage, que ces sommes d’argent représentaient exclusivement les cotisations versées par les travailleurs et les employeurs, l’État ne contribuant plus au financement de ce régime social, tout en ayant conservé sa gestion exclusive.

La Commission d’assurance-emploi tenait le compte de ces chiffres. Du moins sur papier, puisqu’en réalité les revenus (cotisations) étaient versées au Trésor et les dépenses (prestations, administration, etc.) sortaient du même Trésor, laissant ainsi le gouvernement fédéral « libre » de s’approprier ces sommes faramineuses. L’établissement de ces surplus a été facilité parce que pendant plusieurs années, on a maintenu le taux de cotisation artificiellement élevé (en 1996, le taux de cotisation ouvrier était de 2,95$, plus élevé qu’en 2013![3]) tout en imposant des compressions dans le régime.

S’étant ainsi approprié de tous ces surplus, on pouvait juger que le gouvernement fédéral avait une dette envers le compte d’assurance-emploi.

Jusqu’ici nous avons utilisé cette dénomination de « compte d’assurance-emploi » alors qu’il faudrait plutôt identifier le « compte des opérations d’assurance-emploi ». En effet, au printemps 2010, dans le cadre de la loi d’exécution du budget, le gouvernement conservateur, inquiet de ces surplus toujours comptabilisés au compte d’assurance-emploi, abolit ce dernier rétroactivement au 31 décembre 2008, et crée un nouveau compte en vigueur le 1er janvier 2009, celui « des opérations d’assurance-emploi ». Ce faisant, il remet les compteurs à zéro ! 2009 est une année de crise, et le compte fera un déficit de 6 milliards de dollars[4]. La situation ayant été renversée, c’est maintenant le compte des opérations d’assurance-emploi qui est redevable au Trésor. Admirons au passage l’opération comptable!

 

Un régime qui, déjà, était devenu inéquitable

Déjà avant la réforme annoncée au printemps 2012, le régime d’assurance-emploi était devenu un programme arbitraire, complexe et inéquitable, reposant sur la mauvaise foi. C’est avec cette même loi et ces mêmes règlements d’alors qu’on pouvait débarquer chez Madame Patry, chauffeuse d’autobus scolaire, en chômage l’été, à qui on réclamait toutes les prestations d’assurance-emploi perçues au cours des cinq dernières années sous le prétexte fallacieux qu’elle n’était pas disponible au travail parce qu’elle prenait charge de son enfant handicapée.

C’est avec cette même loi et ces mêmes règlements d’alors qu’on s’en prenait, par exemple, à tous les salariés d’un même employeur de l’industrie saisonnière, et qu’on leur réclamait toutes leurs prestations versées depuis cinq ans prétextant qu’ils limitaient leur disponibilité au travail à leur seul employeur principal… Combien de drames humains derrière tout cela? Combien y aura-t-il de nouvelles Madame Patry, combien de « saisonniers » seront affectés avec l’actuelle réforme qui fait l’objet de la présente étude de la part de la Commission nationale d’examen sur l’assurance-emploi?

Avec cette réforme, les conservateurs ajoutent à l’injure, ajoutent à l’arbitraire, à la complexité du programme et à sa mauvaise foi. Ce gouvernement prétend « améliorer »[5] ce régime alors qu’il impose l’une des réformes les plus brutales de l’histoire de l’assurance-emploi.

 

La réforme conservatrice de 2012-2013 :
brutale et dommageable

Dans le cadre de la réforme annoncée lors du budget 2013, le gouvernement conservateur a commencé par mettre fin aux projets pilotes. Ces mesures administratives en place depuis 2004 et 2005 visaient les régions à haut taux de chômage, soit six régions sur douze au Québec. Elles faisaient en sorte d’adoucir, en quelque sorte, certains effets parmi les plus néfastes de la réforme précédente, celle de 1996.

Par exemple, il y avait un projet pilote qui accordait cinq semaines supplémentaires de prestations dans ces régions, pour éviter les effets du « trou noir », soit de se retrouver sans revenu d’ici à la reprise du travail. Ce projet a été supprimé le 15 septembre 2012.

L’autre projet pilote qui a été aboli, prenant fin le 6 avril 2013, toujours pour les régions à haut taux de chômage, permettait d’établir le calcul du taux de prestations sur les 14 meilleures semaines de travail de la dernière année. Dorénavant, ces régions subiront l’effet du dénominateur, soit le « diviseur » établi en fonction du taux de chômage. À titre d’exemple, et en prenant les taux de chômage en vigueur au mois de juin 2013, le Bas-Saint-Laurent – Charlevoix – Côte-Nord verra son taux de prestations calculé sur les 16 meilleures semaines, les trois régions de Trois-Rivières, de Chicoutimi-Jonquière et du Centre du Québec sur les 20 meilleures semaines; le Nord-Ouest du Québec sur les 17 meilleures semaines. Ces régions, et ces populations, où le travail saisonnier compose une partie importante de la vie économique, seront les grands perdants de ces nouvelles mesures.

D’autre part, le 5 août 2012, une nouvelle règle administrative portant sur le gain admissible est entrée en vigueur. Cette règle détermine comment un gain de travail à temps partiel, pendant une période de chômage, affectera la prestation d’assurance-emploi. Dorénavant la moitié du gain de travail, dès le premier dollar, sera retranchée de la prestation payable, avec un maximum établi sur 90% de la rémunération assurable ayant servi au calcul du taux de prestations. Ce qui dépassera ce seuil sera aussi déduit au complet. Compliqué n’est-ce pas? C’est voulu ainsi, et cela affecte principalement les personnes qui perçoivent un taux de prestations moyen[6], ou plus bas que la moyenne, et qui auront une rémunération de travail peu élevée.

Auparavant, les prestataires bénéficiaient de la règle du 40% avec un plancher fixé à 75$. En d’autres mots, le premier 75$ gagné au travail, jusqu’à concurrence de 40% du taux de prestations, n’affectait pas ledit taux de prestations. Dans un exemple concret, une personne avec un taux de prestations de 300$ (40% = 120$) qui travaillait à temps partiel avec un gain de 100$ ne voyait pas sa prestation affectée. Avec la nouvelle mesure, on lui retranchera 50$. Comme incitatif à l’emploi, on a déjà vu mieux…

Avec cette seule dernière mesure, le rapport actuariel présenté au conseil d’administration de l’Office de financement de l’assurance-emploi, le 31 août 2012, établissait déjà la projection, en comparant les chiffres de 2011 et de 2013, d’une économie de l’ordre de 86 millions de dollars[7]. « Économies », tel qu’employé ici, veut dire « moins de versement de prestations ».

Cette nouvelle règle a aussi une incidence fort pernicieuse pour les personnes ayant déjà établi une période de prestations au cours de la dernière année, qui ont recommencé à travailler et perdu leur emploi : le versement d’une rémunération de fin d’emploi (paye de vacances par exemple) sera étalée selon le calcul de cette règle du 50%[8]. Le fait qu’un solde de prestations soit payable, même de façon dérisoire, empêchera non seulement la prolongation prévue de la période de prestations[9] due à l’étalement d’une rémunération de fin d’emploi mais fera perdre des semaines entières de prestations[10].

 

Les deux pièces maîtresses de cette réforme

De toutes ces mesures mises en place par la réforme conservatrice, nous pouvons établir que les deux plus graves sont celles portant sur l’abolition des tribunaux administratifs, tel que nous les connaissions, et la catégorisation des prestataires avec des règles différentes pour l’un et pour l’autre, à la lumière d’une redéfinition de « l’emploi convenable ». Dit autrement, on éloigne et complexifie l’accès à la justice et on institue le principe que les citoyens en chômage ne sont plus égaux devant la loi.

L’abolition des tribunaux administratifs (conseils arbitraux et Juge-arbitre) a pris effet le 1er avril 2013. Ils ont été remplacés par une nouvelle structure appelée Tribunal de la sécurité sociale (TSS) qui comporte deux paliers (division générale et division des appels). Alors que trois personnes représentatives d’une gestion et d’un fonctionnement paritaire (État, travailleurs, employeurs) siégeaient sur le Conseil arbitral, sur le nouveau Tribunal il n’y aura qu’un seul membre, nommé par le gouvernement. Plusieurs des personnes nommées l’ont été pour leurs accointances politiques (ex-candidats et donateurs au Parti conservateur du Canada)[11].

Le Conseil arbitral était obligé d’entendre l’appel du prestataire; le Tribunal de la sécurité sociale pourra rejeter sommairement l’appel jugeant qu’il n’y a pas de cause. Il pourra aussi rendre une décision sur la seule foi du dossier. S’il y a audition, il décidera de la forme que prendra celle-ci : par écrit, par téléphone, par vidéoconférence, parfois et rarement en personne. Il faudra passer par une étape de révision administrative avant de pouvoir faire appel à ce Tribunal. Il y aura ainsi de nombreux obstacles procéduriers pour décourager les gens. Soulignons au passage que l’ensemble de la gestion des dossiers du TSS sera centralisé à Ottawa. Il est clair que l’accès à la justice pour les prestataires d’assurance-emploi est rudement affecté et qu’on porte atteinte à ce principe fondamental qu’est celui de la justice naturelle.

La mesure-phare de cette réforme, celle qui a probablement été la plus signifiante en termes de brutalité, est entrée en vigueur le 6 janvier 2013 : les prestataires d’assurance-emploi sont divisés en trois catégories distinctes, ne possédant plus les mêmes droits ni les mêmes obligations, instituant du coup une redéfinition de l’emploi convenable. Ces trois catégories sont les suivantes :

  1. Les « travailleurs de longue date », définis ainsi pour avoir cotisé pendant sept des dix dernières années et n’avoir pas reçu plus de 35 semaines de prestations d’assurance-emploi au cours des cinq dernières années.
  2. Les « prestataires fréquents », définis ainsi pour avoir présenté au moins trois demandes d’assurance-emploi et reçu plus de 60 semaines de prestations au cours des cinq dernières années.
  3. Les « prestataires occasionnels », soit tous ceux qui ne cadrent pas avec la définition des deux catégories précédentes.

Ce sont les prestataires fréquents qui sont les premiers visés par ces mesures. Le gouvernement l’a dit, les a nommés et cela, sans ménagement[12]!

Rappelons ici un certain nombre de faits : les « prestataires fréquents » représentent 27,3%[13] des demandeurs de prestations régulières d’assurance-emploi au Canada (près de 400 000 personnes). 80 % de ceux-ci sont des travailleurs et des travailleuses de l’industrie saisonnière.

Ces travailleurs et travailleuses sont très majoritairement dans l’Est du Canada, au Québec et dans les provinces Atlantiques : 41,26% (160 000 demandeurs) sont au Québec, 31,2% (121 000) dans les Provinces Atlantiques[14]. L’Est du Canada totalise 72,5% des demandeurs fréquents! Le travail saisonnier module la vie économique de plusieurs de nos régions et souvent il n’y a pas d’autres emplois disponibles en-dehors de ces saisons d’employabilité. Faut-il s’en prendre à ces travailleurs et travailleuses, à ces régions, leur faire porter le poids et la responsabilité de cette organisation économique? Ne faudrait-il pas plutôt mettre en place des politiques structurantes de créations d’emplois?

À cette nouvelle catégorisation, est jumelée une redéfinition de l’emploi convenable, c’est-à-dire ce qu’une personne en chômage doit chercher comme type d’emploi, à quel plancher salarial, à quelle distance de sa résidence, etc. Les prestataires fréquents, par exemple, ne peuvent plus exiger chercher de l’emploi dans leur domaine d’expérience. Au cours des six premières semaines de chômage, ils doivent ouvrir leur recherche à « l’occupation semblable » (définie comme comportant des fonctions comparables) à 80% du salaire de référence. À partir de la 7e semaine, ils devront définir leur disponibilité en fonction de tout emploi qu’ils sont capables de faire (incluant la possibilité de recevoir une formation) et cela, à 70% du salaire. Ce pourcentage du salaire sera établi sur le salaire hebdomadaire de la dernière année, parfois sur le taux horaire, selon l’emploi offert (temps plein ou temps partiel).

 

Une machine de surveillance

Les gens sont inquiets et à juste titre. Voici un extrait d’une lettre-type (voir Annexe 2) qu’un prestataire reçoit dorénavant de la part de la Commission, suivant l’acceptation de sa demande de prestations :

« Vous devrez modifier vos exigences pour augmenter vos chances d’emploi. C’est-à-dire que vous devrez chercher un travail similaire ou différent, à un salaire plus bas que votre emploi précédent. Ceci peut aussi vouloir dire que vous devrez accepter de plus longues heures de travail ou des heures variées et que vous soyez disposé(e) à changer de localité pour vous ajuster aux offres d’emplois. Nous communiquerons avec vous le [date] pour déterminer si vous êtes disposé(e) à supprimer certaines restrictions ou si vous êtes prêt(e) à modifier vos exigences. Si vous ne le faites pas, ceci pourrait empêcher votre droit à des prestations futures. »

La Commission préjuge donc, dès le point de départ, que le prestataire impose des restrictions ou exprime des exigences quant au type d’emploi recherché, et qu’en tel cas cette personne pourrait perdre son droit aux prestations.

La disponibilité au travail et la recherche active d’un emploi a toujours fait partie des devoirs et obligations d’un prestataire. Ainsi, depuis la création même du régime d’assurance-chômage au début des années 1940, il y avait une définition, enchâssée dans la loi, de l’emploi convenable et de l’emploi non convenable. Cela régissait et encadrait les droits et les obligations d’un prestataire envers la Commission, sa recherche d’emploi, ce qu’on entendait comme emploi convenable, et ce qui ne l’était pas, identifiait les paramètres qui permettaient de refuser un emploi. Ainsi le prestataire d’assurance-chômage (devenu assurance-emploi) bénéficiait d’un délai raisonnable (variable selon le nombre d’années d’expérience de travail) pour chercher de l’emploi dans son secteur d’emploi habituel avec un salaire et des conditions de travail semblables. Même après ce délai raisonnable, il était aussi entendu, de façon générale, qu’on pouvait refuser un emploi offrant des conditions moins favorables que celles appliquées par la moyenne des bons employeurs dans un secteur d’emploi semblable ou différent. En d’autres mots, auparavant, les gens étaient mieux protégés contre l’obligation d’accepter un emploi à rabais.

Avec l’abrogation de cette partie de la loi, à la fin juin 2012 (lors de l’adoption de la loi d’exécution du budget, C-38), et l’introduction des nouveaux règlements au début janvier 2013, on a jeté aux poubelles 70 ans de jurisprudence et de droits.

Le gouvernement conservateur est venu modifier radicalement, avec la présente réforme, la nature de l’emploi qui doit être recherché, le plancher salarial qui doit être accepté, le temps de déplacement jugé acceptable, etc. Toute la machine de l’assurance-emploi sera axée sur un mode « surveillance des prestataires » pour vérifier s’il n’y aurait pas des restrictions ou des exigences au regard même de la nouvelle réglementation qui permettraient à la Commission de cesser le paiement de prestations à un chômeur. La porte est grande ouverte à l’arbitraire.

Les gens seront convoqués, appelés, vérifiés, et cela à grande échelle. Tout ce qu’une personne dira pourra être retenue contre elle. L’objectif n’étant plus d’aider mais de couper.

Ainsi, parallèlement à la réforme officielle, celle qui s’inscrit dans des modifications aux lois et aux règlements, s’ajoute une série de mesures administratives qui viennent resserrer la gestion et l’application de l’assurance-emploi :

  • Seulement pour l’année 2012, les services d’intégrité du Ministère avaient des objectifs de récupération de plus 400 millions de dollars et la « machine » travaillait pour respecter ces « objectifs », utilisant tous les prétextes possibles pour faire tomber un prestataire[15];
  • Tout un système d’enquêtes aléatoires sur la vie privée de citoyens prestataires d’assurance-emploi a été mis en place et a fait l’objet de nombreuses fuites dans les médias[16].

Cette réforme s’en prend sans ménagement à tous ceux et celles qui ont recours au régime d’assurance-emploi, tout particulièrement aux travailleurs et travailleuses de l’industrie saisonnière, allant jusqu’à établir un système de profilage à leur égard, dans le cadre d’enquêtes sélectives[17].

Cette réforme brutale jette à terre des fondements mêmes du régime d’assurance-emploi. Nous la combattons, et nous le faisons en mobilisant tout ce que nous avons d’énergie, de ressources, de pouvoir de conviction et de capacités de rassemblement. Et nous continuerons.

Faire cela ne nous empêche pas de penser à des solutions.

 

Rapatrions ce régime au Québec

Si le Conseil national des chômeurs et chômeuses (CNC) est engagé dans une action de protestation et de mobilisation contre cette réforme, et de façon globale contre ce qui ressemble de plus en plus à une entreprise de déstructuration de ce programme social, nous sommes aussi résolument engagés sur le chemin des solutions.

Marcher et mâcher de la gomme

Ainsi, après avoir été de tous les combats depuis quelques 25 ans pour que le régime d’assurance-chômage recouvre sa vocation (voir Annexe 3, sur les actions passées du CNC), nous jugeons au CNC que les avenues fédérales sont bloquées et qu’il nous faut envisager une autre voie. C’est pourquoi, depuis plus de deux ans, nous avons non seulement engagé des travaux sur la faisabilité du projet de rapatrier au Québec le régime d’assurance-emploi, mais nous nous sommes faits le porteur de ce projet.

Le Québec dispose des infrastructures pour ce faire, et a acquis une expertise et une expérience sans pareille en la matière. L’une des grandes particularités de notre société est d’avoir cette capacité de mettre en place des régimes sociaux qui peuvent à la fois mieux protégés notre population et aussi trouver l’équilibre nécessaire entre les différentes composantes et forces qui animent notre société. De l’assurance-maladie à la gestion paritaire de la CSST, du retrait préventif prévu dans ce dernier programme au réseau d’accès universel des garderies, de l’assurance-automobile à l’assurance-médicaments, à l’assurance parentale et combien d’autres chantiers réalisés… D’ailleurs, ce dernier programme d’assurance parentale a été mis en place au début de l’année 2006 après plusieurs années de négociations avec le gouvernement fédéral puisqu’il s’agissait de ramener au Québec la gestion d’une partie des prestations prévues au régime d’assurance-emploi, soit la partie visant les prestations maternité, adoption et parentales. Une belle réussite en termes d’avancées sociales.

Nous sommes convaincus que le Québec a cette capacité de mettre en place un régime d’assurance-chômage qui protégerait mieux sa population travailleuse et qui serait à la fois plus sensé et mieux équilibré que ce à quoi nous assistons à Ottawa depuis quelques 25 ans.

 

Bien sûr il y a les oiseaux du malheur… Il y en a toujours eu !

Certains rétorquent qu’il s’agit d’un projet biaisé parce que partisan, parce que rattaché à un parti politique, à une vision souverainiste. D’autres, et pour des raisons parfois différentes, parlent d’un projet provincialiste. Ils se trompent.

Il n’y aura aucun rapatriement, dévolution de pouvoir ou délégation de ce pouvoir de mettre en place notre propre régime d’assurance-chômage sans un réel consensus de la société québécoise et de sa classe politique. Ce ne peut être le projet d’un seul parti. Il s’agit bel et bien d’un projet de société, comme l’a été cette volonté de mettre en place notre propre régime d’assurance parentale, initié en 1998 sous un gouvernement du Parti québécois et complété à la fin 2005 sous celui d’un gouvernement libéral.

Est-il vraiment nécessaire de rappeler que nous sommes une nation, et qu’au delà de la polarisation souveraineté québécoise / unité canadienne, il y a cette volonté fortement ancrée dans notre société qu’il nous faut maîtriser les leviers de notre développement? Faut-il vraiment, encore une fois, devoir justifier ce que nous sommes?

Est-ce que le pouvoir exclusif en matière d’assurance-emploi, accordé au gouvernement fédéral en vertu de l’amendement constitutionnel de 1940, empêche tout changement? Est-ce qu’il interdit le rapatriement ou la délégation de ce pouvoir au Québec? Non.

Si nous n’excluons pas la voie constitutionnelle pour y arriver, nous privilégions, par contre, pour l’instant et pour faire moins compliqué oserions-nous dire, la voie d’un accord administratif entre les deux paliers de gouvernements pour permettre au Québec de mettre en place son propre régime d’assurance-chômage et de lever, à cet effet, sa propre cotisation. Un avis juridique émis par le constitutionnaliste Henri Brun, exprime clairement cette possibilité (voir annexe 4).

D’autres ont soulevé l’argument de l’argent, ce vieil argument de l’ignorance et de la peur. Celui d’ailleurs maintes fois évoqué dans notre histoire, par exemple par les conservateurs dans les années 1930 pour s’opposer à la mise en place d’un régime d’assurance-chômage. Celui que d’autres forces conservatrices utilisaient pour s’opposer à la mise en place d’un régime d’assurance-maladie, lorsqu’on débattait de ces questions dans les années 1950 et 1960. Faut-il rappeler les passions soulevées autour de la création du régime d’assurance automobile? Peut-on se rappeler de l’argument de certains pour exprimer leur opposition à la mise en place d’un réseau de garderies subventionné et d’accès universel? Combien de luttes menées pour nous donner, comme société, un meilleur accès à l’éducation? Certaines de ces luttes demeurent inachevées mais elles nous ont permis de progresser comme société. Les faits parlent et dans ce cas-ci, ils sont incontournables.

Il faut être bien petit pour croire que nous ne sommes pas assez grand, comme peuple et comme société, pour nous occuper de nos propres affaires.

 

Sortons de ces ornières et cessons d’avoir peur

C’est notre vigilance, l’acuité de nos propos et la qualité de notre action qui feront en sorte que nous saurons protéger ou non, défendre ou non, améliorer ou non ce que nous avons acquis et ce à quoi nous aspirons. Voilà où nous nous situons. Dans ce même moment qui a été celui des générations qui nous ont précédés et de celles qui viendront après nous : nous insérer dans ce contexte et cet environnement qui est le nôtre et participé à améliorer les choses, sachant que nous nous inscrivons dans une trajectoire qui n’est pas seulement conjoncturelle.

Et nous nous disons, ainsi, tout simplement : peut-être pouvons-nous nous poser une question tout à fait normale et légitime, la même qu’un gouvernement responsable à Ottawa se poserait s’il avait la volonté de « régler » la question de l’assurance-emploi : on commence par quoi, on fait quoi, ça va coûter combien, on augmente la cotisation de combien? De quelques dizaines de sous pour mieux protéger notre population?

Le Régime québécois d’assurance parentale, en vigueur depuis 2006, nous coûte plus cher… Combien plus cher? Si nous additionnons les deux cotisations ouvrières que les Québécois versent en 2013, celle de l’assurance-emploi au fédéral (1,52 $) et de l’assurance parentale au Québec (0,56 $), nous payons un total de 2,08 $, soit 20 sous de plus que le reste du Canada qui assume une cotisation ouvrière à l’assurance-emploi de 1,88 $ (incluant ici les prestations maternité et parentales). C’est ce 20 sous qui nous a permis de nous donner, collectivement, un programme social qui sert bien les familles québécoises et qui n’a aucun équivalent dans le reste de l’Amérique.

De plus, l’addition de ces deux cotisations ouvrières (2,08 $) nous donne un résultat moindre que celle versée en 1983. Il y a trente ans, la cotisation ouvrière s’établissait à 2,40 $; en 1994, elle était de 3,07 $[18]. Par la suite, la logique fédérale, malgré 14 baisses successives du taux de cotisation entre 1995 et 2008, cherchait à dégager des surplus, en imposant d’importantes compressions dans le régime d’assurance-chômage, devenu assurance-emploi. Ces surplus, on les voulait pour s’en approprier. C’est ce que tous les gouvernements successifs à Ottawa ont fait.

Est-ce que rétablir l’équilibre dans tout ça se fera à coût nul? Bien sûr que non. Par contre, selon les évaluations réalisées, et tout en améliorant la couverture et les protections visées, cela se ferait à coût moindre que le taux de cotisation ouvrier qui était versée en 1994. Est-ce que cela nous permettra aussi de couper dans les dédoublements administratifs? Bien sûr que oui. Est-ce que cela nous permettra de mieux harmoniser nos politiques sociales visant la formation professionnelle, les mesures d’employabilité et cette sécurité économique que représente l’assurance-chômage? Oui, et c’est souhaitable.

Certains ont évoqué, et continueront d’évoquer, les chiffres de 2009 du compte d’assurance-emploi, pour nous dire que c’est impossible, que le Québec est un assisté. Nous les invitons à faire le même exercice pour 2010 et 2011, ils se conforteront dans leur logique. Ces trois années sont des années de crise, au cours desquelles le Québec a reçu plus en prestations que ce qu’il a versé en cotisations. Mais n’oublions pas une chose, si en 2009 le Québec a été déficitaire de 1 milliard de dollars dans cette balance entre les cotisations versées et les prestations reçues, de façon générale, le compte d’assurance-emploi était dans le rouge de six milliards au cours de cette même année 2009 et de plus de quatre milliard et demi en 2010. La caisse d’assurance-emploi suit les courbes économiques et celles du marché de l’emploi. Ainsi, avant ces trois années de déficit, le compte d’assurance-emploi a été excédentaire à chaque année, entre 1995 et 2008. Le Québec a participé à ces surplus[19], versant, au cours de plusieurs des années visées, plus de cotisations qu’il n’a reçu de prestations…

 

Conclusion

Nous sommes convaincus d’une chose : les travailleurs et les travailleuses doivent bénéficier d’une sécurité économique en cas de chômage, c’est la mission et la raison d’être d’un régime d’assurance-chômage que nous revendiquons.

Nous sommes résolument convaincus d’une autre chose : le Québec doit devenir le maître d’œuvre de ce programme social si important pour les travailleurs et leurs familles ainsi que pour l’économie des régions.

Nous invitons donc le gouvernement québécois à s’engager dans cette voie. Nous invitons aussi toutes les forces politiques et sociales qui reconnaissent le Québec comme nation et société distincte à soutenir cette démarche.

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Annexe 1:
Les taux de cotisation entre 1994 et 2013

Tableau-Taux de cotisation

 

Le taux de cotisation ouvrière était en :

1996 : 2,95 $ avec un maximum assurable annuel de 39 000 $ ;

1995 : 3,00 $ avec un maximum assurable annuel de 42 380 $ ;

1994 : 3,07 $ avec un maximum assurable annuel de 40 560 $.

 


Annexe 2:
Lettre-type reçue par un prestataire

Lettre_type

 

 

Annexe 3:
Historique des groupes membres du CNC
et chronologie des actions menées
depuis la fondation du CNC

Le Conseil national des chômeurs et chômeuses (CNC) a été fondé le 9 septembre 2005, dans la région de Charlevoix, au Domaine Forget. L’assemblée de fondation réunissait quelques 20 personnes.

Par ordre chronologique, les groupes membres du CNC ont été fondés aux dates suivantes :

  • Action Chômage de Québec, en 1973
  • Mouvement Action Chômage de Charlevoix, en 1977
  • Comité Chômage de Montréal, en 1978
  • Mouvement Action Chômage de Saint-Hyacinthe, en 1982
  • Regroupement des chômeurs et chômeuses de Sorel-Tracy, en 1982
  • Regroupement des sans-emploi de l’Abitibi-Témiscamingue, en 1984
  • Comité Chômage du Haut-Richelieu, en 1993
  • Action Chômage de la Haute-Côte-Nord, en 2003

Les actions que nous avons menées depuis la fondation du CNC, sont les suivantes :

  • Mise sur pied de la Coalition nationale des Sans-Chemise, réunissant le CNC et les principales centrales syndicales québécoises (CSN-FTQ-CSQ-CSD). La Coalition des Sans-Chemise a participé à toutes les campagnes électorales fédérales, depuis 2004, en s’inscrivant auprès du Directeur des élections du Canada, à titre de tiers, aux fins de mener une campagne de publicité sur le thème de l’assurance-emploi.
  • À l’automne 2006 (du 11 au 18 octobre), le CNC organise une Marche des chômeurs de Montréal jusqu’à Ottawa. À notre arrivée à Ottawa, nous rencontrons les caucus des trois partis d’opposition (PLC, NPD et BLOC). Une rencontre a aussi lieu avec des conseillères de la Ministre des Ressources humaines.
  • À l’automne 2006, après la Marche des chômeurs, nous ouvrons un dialogue avec différents secteurs politiques menant à la mise sur pied d’une large coalition parlementaire réunissant les trois partis politiques de l’opposition à Ottawa ainsi que les centrales syndicales québécoises (CSN-FTQ-CSQ) et canadienne (CTC). Cette coalition établit une plate-forme en cinq objectifs, signée par l’ensemble des parties.
  • Nous avons soutenu d’innombrables projets de loi. Nous sommes allés témoigner à plusieurs reprises devant de nombreux Comités parlementaires et sénatoriaux.
  • Nous avons soutenu les recours juridiques engagés par les syndicats de la CSN et de la FTQ, contre le détournement de la caisse, jusque devant la Cour suprême.
  • Avec les Sans-Chemise, en 2009, nous avons suscité l’adhésion d’une majorité de municipalités québécoises à une déclaration de changements à l’assurance-emploi.
  • Au mois d’août 2010, nous avons réuni les principaux représentants des syndicats et des employeurs québécois pour échanger pendant toute une journée sur le thème de l’assurance-emploi. Nous avons constaté des lieux de rencontre.
  • Nous avons produit une abondante documentation sur le sujet de l’assurance-emploi et des nécessaires changements qu’il faut opérer : textes d’opinion publiés dans la plupart des grands quotidiens québécois, mémoires, textes de recherche, etc.

 

De tout ce travail et de tous ces efforts, parfois titanesques, nous sommes arrivés à cette conclusion simple et à la fois lourde de conséquences : au cours de ces 25 dernières années, pendant lesquelles nous avons combattu cette vaste opération de déstructuration de l’assurance-chômage, devenu assurance-emploi, nous nous sommes frappés à un mur, toujours au même mur, peu importe le gouvernement en place à Ottawa. Nous croyons qu’est venue le temps de s’engager dans une nouvelle voie, celle de rapatrier au Québec ce pouvoir de mettre en place notre programme d’assurance-chômage, un régime sensé, mieux équilibré et qui protège de bonne façon sa population.

 

Annexe 4:
Possibilité pour le Québec de mettre en place
son régime d’assurance-chômage grâce
à un accord administratif.

 

  1. Le pouvoir de légiférer en matière d’assurance-chômage appartient au Parlement fédéral en vertu de la Constitution et non en vertu d’une délégation provinciale.  Cette compétence législative ne pourrait être transférée au Parlement du Québec que par un amendement de la constitution, soit, en l’espèce, par la procédure dite du 7/50.

 

  1. Le Parlement fédéral pourrait en revanche déléguer à un organisme administratif québécois, y compris probablement le Gouvernement du Québec, une partie de son pouvoir de mettre en place un régime d’assurance-chômage.  Le pouvoir ainsi délégué serait alors exercé par règlement de l’organisme québécois, adopté en vertu de la loi fédérale.

 

  1. Le pouvoir québécois de règlementer l’assurance-chômage se limiterait dans cette hypothèse à ce que le Parlement fédéral déléguerait effectivement suite à une entente négociée entre les gouvernements fédéral et québécois.  Il devrait aussi s’exercer conformément aux normes fédérales qui au-delà de cette entente demeureraient applicables au Québec.

 

  1. Une telle délégation pourrait être faite pour un certain laps de temps.  Mais en droit le Parlement fédéral conserverait intact son pouvoir souverain de mettre fin en tout temps à la délégation.

 

La possibilité évoquée en titre existe donc. Sa réalisation relèverait de négociations politiques et son résultat, une fois atteint, demeurerait fragile en ce sens qu’en droit la délégation de pouvoir du Parlement pourrait toujours être remise en question malgré l’existence d’une entente.

 

 

Henri Brun, LL.D, Ad.E.

3 avril 2012



[1] Assurance-emploi, Rapport de contrôle et d’évaluation 2012, chapitre 2, partie II, section 4, Accessibilité aux prestations d’assurance-emploi régulières.

[2] Ibid., section 3.1, Éligibilité aux prestations d’assurance-emploi régulières parmi les chômeurs.

[3] Voir Annexe 1: « Les taux de cotisation entre 1994 et 2013 », du présent document.

[4] Comptes publics du Canada, section 4 – Comptes consolidés, Compte des opérations de l’assurance-emploi, Tableau II, p. 112.

[5] Jumeler les Canadiens et les Canadiennes aux emploi disponibles, Communiqué de presse du Gouvernement du Canada, Ressources humaines et Développement des compétences Canada, 24 mai 2012.

[6] Le taux de prestations moyen pour 2012 est de 384 $ par semaine. Voir Assurance-emploi, Rapport de contrôle et d’évaluation 2012, chapitre 2, partie II, section 1, Prestations d’assurance-emploi régulières, demandes et versements.

[7] OFAEC, Rapport actuariel 2013 sur le taux de cotisation d’assurance-emploi, Annexe III, Tableau 20 – Informations fournies par RHDCC, août 2012, p. 58.

[8] Toutes ces nouvelles applications fort complexes sont expliquées et vulgarisées dans le Petit Guide de survie des chômeurs et chômeuses, dont la 11e édition vient d’être publiée au mois de juin 2013. Ce document est produit par le Comité Chômage de Montréal.

[9] Voir l’article 10 de la loi d’assurance-emploi définissant les modalités de cette prolongation.

[10] Le versement ne serait-ce que d’un dollar de prestations est assimilé à une semaine de prestations.

[11] Voir Le Devoir du 15 mars 2013, p. A-3, Assurance-emploi – Le Tribunal de la sécurité sociale recrute chez les conservateurs et le Journal de Montréal du 15 mars 2013, p. 28, Assurance-emploi – Nominations dénoncées. Aussi le Devoir du 27 mars 2013, p. A-3 au sujet de l’inquiétude du Barreau du Québec sur le même sujet.

[12] Voir La Presse du 14 mai 2012, Jim Flaherty, ministre des Finances : « Le seul mauvais travail est de ne pas avoir de travail, a-t-il dit. On doit faire ce qu’il faut pour gagner sa vie. »

[13] Assurance-emploi, Rapport de contrôle et d’évaluation 2012, chapitre 2, partie II, section 1.4 Demandes de prestations d’assurance-emploi régulières, selon le recours antérieur à l’assurance-emploi.

[14] Ibid.

[15] Voir Le Devoir, les éditions suivantes : 1er février 2013, page 1, Assurance-Emploi – Les fonctionnaires ont des quotas de prestations à couper; 2 février 2013, Assurance-Emploi – Des centaines de millions à récupérer, dit Ottawa; 25 février 2013, Assurance-Emploi – Quotas : Finley a menti; 26 février 2013, Assurance-Emploi – Pas de quotas, mais des objectifs, dit Finley; 27 février 2013, Assurance-Emploi – La performance des enquêteurs est scrutée chaque semaine; 5 mars 2013, Réforme de l’assurance-emploi – Service Canada espionne; 9 mars 2013, Assurance-Emploi – James Bond cherche qui, exactement?; 9 avril 2013, Assurance-Emploi – C’est la faute des quotas, dit la Coalition.

[16] Voir Le Devoir, 22 avril 2013, Assurance-Emploi – Ottawa se méfie des travailleurs saisonniers et Le Devoir, 23 avril 2013, L’opposition dénonce du profilage.

[17] Guide des opérations d’intégrité, chapitre 19 (document interne de la Commission).

[18] Voir Annexe 1, Les taux de cotisation entre 1994 et 2013.

[19] Voir à cet effet les Rapports de contrôle et d’évaluation de l’assurance-emploi, préparés par la Commission de l’assurance-emploi du Canada (CAEC).

Par exemple, pour l’année 2008, le Québec a versé en cotisations 3 milliards 137 millions de dollars alors qu’il a reçu en prestations régulières et spéciales 3 milliards 017 millions. En 2005, le Québec avait versé en cotisations 4 milliards 153 millions de dollars alors qu’il recevait en prestations régulières et spéciales 3 milliards 785 millions de dollars. L’écart est encore plus important pour les années précédentes.

 

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